Lizenz zum Gelddrucken: Dem Abrechnungsbetrug mit Schnelltests soll ein Riegel vorgeschoben werden, doch wie?

Ute Eppinger

Interessenkonflikte

2. Juni 2021

Sind Stationen für Schnelltests auf COVID-19 ein Einfallstor für Abrechnungsbetrug? Recherchen von WDR, NDR und Süddeutscher Zeitung Ende Mai zeigen, dass in Teststationen Schnelltests über die Kassenärztlichen Vereinigungen (KV) abgerechnet wurden, ohne dass diese Tests tatsächlich durchgeführt wurden. Das System, so der Rechercheverbund, lade zum Abrechnungsbetrug ein. Das es bessere Kontrollen braucht, darüber herrscht Einigkeit. Aber eine durchschlagende Idee zum Wer und Wie scheint noch nicht gefunden.

Stichproben hätten etwa an einer Teststelle in Köln ergeben, dass anstatt 70 wirklich vorgenommener Tests fast 1.000 abgerechnet worden seien. Ähnliches hätten Stichproben unter anderem in Essen und in Münster gezeigt.

Die Schwerpunktstaatsanwaltschaft Wirtschaftskriminalität in Bochum ermittelt laut Münsterlandzeitung gegen ein Bochumer Unternehmen, das an mehreren Standorten Teststellen betreibt und durchsuchte deren Geschäftsräume und Privatwohnungen.

Im oberbayerischen Miesbach ermittelt die Polizei wegen des Verdachts auf Betrug bei Schnelltests. Auch in Hessen sind nach Angaben des Landeskriminalamts (LKA) 2 mögliche Betrugsfälle registriert worden. Ist das womöglich nur die Spitze des Eisbergs? Johannes Nießen, der das Kölner Gesundheitsamt leitet, fürchtet jedenfalls, dass „noch weitere Fälle uns in Zukunft beschäftigen werden“.

So leicht ist der Betrug möglich

Seit Anfang März sieht die Corona-Testverordnung des Bundes Bürgertests vor. Der Bund übernimmt die Kosten für mindestens einen Test pro Woche und die Zentren erhalten 18 Euro pro Test. Überwacht wird das Procedere aus Datenschutzgründen allerdings kaum – in der Testverordnung des Bundesgesundheitsministeriums (BMG) vom 8. März heißt es: „Die zu übermittelnden Angaben dürfen keinen Bezug zu der getesteten Person aufweisen.“

Die Testzentren müssen auch nicht nachweisen, dass sie überhaupt Antigentests eingekauft haben. Es reicht, wenn sie den KVen die Zahl der Getesteten ohne Beleg übermitteln. In den Monaten April und Mai wurden insgesamt 660 Millionen Euro überwiesen, so der Rechercheverbund.

Woge der Kritik

Die Wogen über zu Unrecht abgerechnete Schnelltests schlagen hoch: „Herr Minister Jens Spahn, wir Hausärzte bekommen ca. 40 Euro/Quartal und Patient und müssen Regresse fürchten. Private Testzentren, die wie Pilze aus dem Boden schießen, scheinen offensichtlich zu betrügen und erhalten 18 Euro/Test, ohne Prüfung. Irgendwas läuft extrem schief“, twittert etwa Hausarzt DocHollywood.

Das Managementversagen im Bundesgesundheitsministerium habe „inakzeptable Ausmaße angenommen“, kritisiert Carsten Schneider, Erster Parlamentarischer Geschäftsführer der SPD-Bundestagsfraktion. Die Grünen verlangen, dass die Testverordnung nachgebessert wird. Die FDP drängt auf einen Sonderermittler.

„Dass Schnelltests kommen würden, war keine Überraschung. Deshalb ist es so erschreckend, dass die Bundesregierung sich offenbar keine Gedanken über die Abrechnungen gemacht hat“, konstatierte FDP-Gesundheitspolitiker Prof. Dr. Andrew Ullmann. Grünen-Gesundheitspolitiker Dr. Janosch Dahmen sieht die Verantwortung bei der Task-Force der Minister Spahn und Scheuer, die für den Aufbau der Testzentren zuständig war. „Es war und ist richtig, dass wir sehr zügig und flächendeckend, kostenlose Schnelltests verfügbar gemacht haben. Aber es hätte nicht nur Schnelligkeit, sondern auch Sicherheit und Seriosität gebraucht“, sagt Dahmen.

 
Dass Schnelltests kommen würden, war keine Überraschung. Deshalb ist es so erschreckend, dass die Bundesregierung sich offenbar keine Gedanken über die Abrechnungen gemacht hat. Prof. Dr. Andrew Ullmann
 

Bundesgesundheitsminister Jens Spahn sicherte zu, die Vorgänge sehr ernst zu nehmen und kündigte „stichprobenartig mehr Kontrollen an“. In der Sendung Anne Will am Sonntagabend sagte er aber auch, dass man aus Berlin heraus die Testzentren nicht kontrollieren könne. „Gerade bei den privaten Dienstleistern“ brauche es offenkundig zusätzliche Kontrollen. Das sei nur durch die Gesundheitsämter vor Ort möglich.

Strengere Überwachung – aber durch wen?

Sehr schnell sollen jetzt strengere Überwachungsvorgaben gemacht werden – darauf haben sich die Gesundheitsminister von Bund und Ländern am Montag geeinigt. Bayerns Gesundheitsminister Klaus Holetschek (CSU) kündigte nach der Konferenz der Gesundheitsminister an, dass mögliche Betrügereien in Teststationen „mit aller Härte“ bekämpft werden sollen. Bayern hat derzeit den Vorsitz in der Gesundheitsministerkonferenz. Die Länder sollen mit den Kommunalverbänden und den KVen als Test-Abrechnungsstellen über konkrete Maßnahmen sprechen.

Erwogen wird etwa, den KVen bei der Abrechnung von Schnelltests zu ermöglichen, geltend gemachte Sachkosten mit der Zahl der abgerechneten Tests zu vergleichen. Dabei würde dann beispielsweise auffallen, wenn nur 200 Testkits abgerechnet wurden und dann aber 400 angeblich vorgenommene Tests. Die Teststellen könnten den KVen zudem ihre Steuer-Identifikationsnummer angeben müssen, damit Finanzämter abgerechnete Tests mit angegebenen Umsätzen abgleichen können.

Außerdem könnten die Testzentren verpflichtet werden, eine schriftliche Bestätigung des Gesundheitsamtes vorzulegen, dass sie Tests ordnungsgemäß vornehmen. Geplant ist laut Spahn auch, dass Testzentren künftig weniger abrechnen können, weil die Marktpreise gesunken seien. Der Zielwert liege bei unter 10 Euro. Auch eine nachträgliche Kontrolle sei vorgesehen: Die Unterlagen von Anbietern können dann bis Ende 2024 überprüft werden. Doch wer soll kontrollieren? Kommunen und ihre Gesundheitsdienste winken ab, die KVen ebenfalls.

KBV: Nur formale Aspekte können geprüft werden

Die KVen führen die Abrechnung nach der Testverordnung durch und prüfen dabei die Vollständigkeit der erforderlichen Abrechnungsangaben und die Einhaltung der Formvorgaben. Die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) stellt dazu klar, dass die KVen „einzig gemäß der entsprechenden Verordnung des Bundes die monatlichen Meldungen der entstandenen Kosten der registrierten Testanbieter entgegen“ nehmen.

„Überprüfen können sie ausschließlich formale Aspekte. Mehr ist nicht möglich, da die übermittelten Angaben der Anbieter keinen Bezug zu getesteten Personen aufweisen dürfen“, heißt es in der KBV-Stellungnahme weiter.

Bessere Kontrollen fordert auch die Kassenärztliche Vereinigung Bayern (KVB): Die Kontrollpraxis solle auf jeden Fall geändert werden. Allerdings sei die Vereinigung „ein Organ der Selbstverwaltung im Gesundheitswesen und keine staatliche Kontroll- oder gar Ermittlungsbehörde“. Sie könne daher Prüfungen nur „in einem sehr begrenzten Rahmen durchführen“.

Und die Gesundheitsämter?

Die fachliche Kontrolle, wer solche Bürgertests durchführen kann und über die korrekte Durchführung, obliege den Gesundheitsämtern, schreibt die KBV. Die allerdings sind mit der Kontaktnachverfolgung nach wie vor ausgelastet, wie kommunale Vertreter deutlich machen.

„Wir als Kommunen können flächendeckende Überprüfungen jedenfalls nicht leisten, zumal die Gesundheitsämter in die Abrechnungsfragen nicht eingebunden sind“, sagt Helmut Dedy, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags, in der Saarbrücker Zeitung . „Der Bund ist als Auftraggeber gefordert, bei den kostenlosen Bürgertests für eine angemessene Kontrolle zu sorgen. Die Gesundheitsämter der Kommunen können das nicht auch noch tun, die sind schon völlig überlastet“, sagt auch Gerd Landsberg vom Städte- und Gemeindebund (DStGB). Und Landkreistag-Präsident Reinhard Sager stellt klar: „Gesundheitsämter sind keine Buchprüfer.“

 
Der Bund ist als Auftraggeber gefordert, bei den kostenlosen Bürgertests für eine angemessene Kontrolle zu sorgen. Gerd Landsberg
 

Die Gesundheitsämter prüfen bei den Testzentren die per Verordnung festgelegten strukturellen und personellen Vorgaben und stellen die Eignung fest. Wirtschaftlich überprüfen können die Gesundheitsämter die Zentren aber nicht: „Das ist gemäß Testverordnung nicht Aufgabe der Gesundheitsämter, d.h. sie dürfen das gar nicht, denn es gibt keine Rechtsgrundlage dafür“, betont auch Dr. Elke Bruns-Philipps, Leiterin der Abteilung 4 des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes und Stellvertretende Vorsitzende des Bundesverbandes der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes e.V. (BVÖGD), im Gespräch mit Medscape.

Werden nicht geleistete Tests abgerechnet, liegt Abrechnungsbetrug und damit ein Fall von Wirtschaftskriminalität vor. „Gesundheitsämter sind keine Ermittlungsbehörden für Wirtschaftskriminalität“, stellt Bruns-Philipps klar.

„Wenn ich Bundesgesundheitsminister Spahn richtig verstehe, sollen die KVen künftig die Abrechnungen stärker auf Plausibilität prüfen. Das heißt beispielsweise: Wie viele Tests wurden angeschafft, wie viele abgerechnet, wie viele Mitarbeiter arbeiten in einem Testzentrum, wie viele Tests können sie an einem Tag/ in einer Woche durchgeführt haben. Arbeiten im Testzentrum z.B. 5 Mitarbeiter 8 Stunden lang, es wird aber angegeben, dass am Tag 1.000 Leute getestet wurden, dann kann das nicht stimmen.“

 
Gesundheitsämter sind keine Buchprüfer. Reinhard Sager
 

Der Städte- und Gemeindebund drängt in einer Stellungnahme darauf, „rasch einen Kontrollmechanismus zu etablieren“. Der Bund schiebe die Verantwortung auf die KVen und die Länder, „und die schieben sie zurück an den Bund“, sagt Landsberg. Politische Schuldzuweisungen lösten das Problem aber nicht. Notwendig sei, bestehende Missbrauchsmöglichkeiten zu beschränken. „Klar ist aber auch, dass ein Generalverdacht gegen alle Teststationen wegen einiger ‚schwarzer Schafe‘ nicht gerechtfertigt ist.“

Falsch durchgeführte Tests

Abrechnungsbetrug ist aber nur ein Aspekt, meint Grünen-Gesundheitspolitiker Dahmen. Er weist darauf hin, dass falsche Testmeldungen womöglich auch die Datenlage über den Pandemieverlauf verfälschen: Von den 3 Teststationen, an denen WDR, NDR und SZ recherchiert hatten, wurden innerhalb einer Woche 25.000 Tests gemacht, darunter war aber kein einziger positiver. „Bei der derzeitigen Inzidenz wären rund 700 positive Tests zu erwarten gewesen – das sind 700 nicht erkannte Fälle, das ist keine Lappalie“, stellt Dahmen klar.

Eugen Brysch von der Stiftung Patientenschutz zeigt sich enttäuscht vom Ergebnis der Gesundheitsministerkonferenz. Viel entscheidender als die Frage, ob Betrug im Spiel sei, sei doch die Frage nach der Güte der Testung. „Bund und Länder wollen offenkundig nicht verhindern, dass unprofessionelle Organisation und Probenentnahme zu unnötig vielen falschen Testergebnissen führen“, sagt Brysch. Ein Alarmsignal für Getestete sei es, wenn etwa die Personendaten nicht überprüft oder die Handschuhe nicht vor jedem Test desinfiziert würden.

Es dürfe nicht sein, dass schlecht getestete Besucher das Virus in Pflegeheime und Krankenhäuser tragen. Anlassunabhängige Qualitätsprüfungen vor Ort durch die Gesundheitsämter oder die KVen sind aus Bryschs Sicht unerlässlich.

Beispiele wie in Rheinland-Pfalz zeigen, wie berechtigt die Frage nach der Qualität der Tests ist. Dort hat das Landesozialamt bislang 5 Corona-Teststellen geschlossen – nicht wegen Abrechnungsbetrugs, sondern wegen unzulässiger Gebühren auf die Schnelltests, mangelnder Zuverlässigkeit des Betreibers und Hygienemängeln.

Zwischen blindem Vertrauen und Überreglementierung

Um zu verhindern, dass bei der Abrechnung betrogen wird, müsste man mit einer eindeutigen Personen-Identifikation wie durch die Krankenversichertenkarte arbeiten, sagt Bruns-Philipps. „Dadurch wäre auch sichergestellt, dass nicht mehrfach abgerechnet werden kann. Das ist aber datenschutzrechtlich problematisch, weil der Test kein Vorgang ist, der über die Kassen abgerechnet wird.“

Eine Möglichkeit, Schnelltests weniger betrugsanfällig zu machen, ist, den gesamten Vorgang der Testdurchführung, Ergebnismitteilung und Abrechnung mit einem QR-Code zu verknüpfen, dieser ist dann eindeutig zuzuordnen und im gesamten Vorgang nachvollziehbar. „Es ist allerdings nicht so, dass jedes Testzentrum über die notwendige digitale Ausstattung verfügt“, sagt Bruns-Philipps und erinnert daran, dass man den Aufbau der Schnelltestzentren niederschwellig halten wollte, um rasch eine erreichbare Testinfrastruktur aufzubauen und den Bürgern durch die Tests mehr Freiheiten zu verschaffen.

Ob man in einer solchen Situation dann auf die Ehrlichkeit aller Beteiligten setze oder – um Betrug weitestgehend auszuschließen – bis zur Handlungsunfähigkeit reglementiert, sei „immer eine Gratwanderung“, sagt Bruns-Philipps. Klar sei aber auch, dass man sich gegen kriminelle Energie nie zu 100% schützen könne. Liege Abrechnungsbetrug vor, werde dieser verfolgt und geahndet. „Ich denke, dass über 95% der Testzentren rechtschaffend handeln und korrekt arbeiten. Wir sollten deshalb bei aller berechtigen Kritik abwarten, was die weiteren Ermittlungen ergeben.“

 

Kommentar

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